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[推荐]细解中国经济竞争状况
2010年12月06日 00:00 

行政性垄断:中国经济难承之重

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中央的“十二五”规划建议,为未来中国经济社会转型定下了政策基调,其要点是从“国强”到“民富”的转变。这无疑抓住了现阶段经济发展的主要矛盾。

“民富”的关键,在于国民收入的提高。这体现在国民收入总量的增加,更要求国民收入占GDP比例的上升,其根本保证是切实拓宽国民收入增长之源,而绝不能仅仅依靠政府转移支付和提高最低工资等杯水车薪之举。打破垄断,对民间资本开放更多领域,正是其中极为关键且必不可少的一环。中国的行政性垄断,由于在很大程度上排斥了足以提升效率的市场竞争,不但造成了社会资源的浪费,而且导致财富在这些行业的过度集中,因而既不利于国民经济总量的提升,更使得收入不均成为难解之结。中国的反垄断,尤其是反行政性垄断,在这个历史时点上由此显得更具重要性和必要性。

天则经济研究所“中国经济的市场竞争状况”报告,对中国经济的竞争(垄断)情况作了系统而深入的研究。本刊特刊出其主要成果,以期更加深入认识并推进中国的反垄断事业。

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——编者

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细解中国经济竞争状况

中国的行政性垄断缺乏合理的听证与授权程序,并常常给予相关部门过度的自由裁量权,这很容易被行政部门滥用或成为既得利益集团的工具。除损害消费者利益,国有垄断企业的资源配置效率及其在收入分配中的角色也都受到广泛质疑

天则经济研究所

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中国依靠市场化改革获得了高速的经济增长,然而,竞争——这一市场的核心机制,在中国经济中的地位却并未得到足够的保障。相反,行政力量对于市场竞争的干预,尤其是行政性垄断对于经济运行的影响,几乎在中国经济中随处可见。

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根据弗里德曼(2002年)的定义,垄断指的是某个个体或企业对某种产品或服务具有足够的控制权,从而能够有效地决定其他个体获得这种产品或服务的条件。我们在此放宽其外延,将多个主体具有市场供给影响力的寡头垄断也纳入其中。就中国经济更值得讨论的主要对象——行政性垄断——而言,尽管市场在形式上具有多个供给者,但是某些核心交易条件,如价格或定量配给份额,则掌握在某个规制者手中。在这种情况下,市场控制权实际上与供给者的数量无关。

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行政性垄断可以被概括地定义为政府及其所属部门运用行政权限制市场竞争而造成的垄断状态或垄断行为,其表现形式包括以明确或隐蔽方式给予特定(国有)企业特许经营权、通过行政审批等手段设置市场进入壁垒、通过行政手段取代市场机制配置资源等等(高世楫、秦海,2003年)。行政性垄断并非中国所独有,其理由也可能非常多元化,如维护市场稳定与效率、保护社会公平等等。不过,中国的行政性垄断有其特殊性。它在很大程度上带有计划经济遗留的特征,缺乏合理的听证与授权程序,并常常给予相关部门过度的自由裁量权,这使得其合法性经常受到质疑,并且在事实上很容易被行政部门滥用或成为既得利益集团的工具。

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中国行政性垄断现象大量存在,主要表现为三种形式:

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——由中央政府直接管理的高度集中的国有经济部门。这些行业的垄断通过各项正式制度来加以保证,通常集中在资源型与基础工业部门,如石油、电力、通讯、银行等,其数量并不显着,但是它们对于国民经济运行的影响力巨大。

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——带有明显地方保护主义色彩的地区性垄断,即由地方政府通过公开或隐蔽的规定或行政手段阻碍其他地区的商品进入,以保护本地企业。这些垄断企业是地区性的,并不容易通过全国性的集中度测算得到反映,但是它们对于本地居民的福利影响却极为明显。

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——由各级党、政机关自办的以各种公司、集团形式存在的行政性垄断。这类公司由于其主管部门所具有的特殊地位而拥有特权,例如获得短缺物资或可以销售某些政府不允许在市场交易的物资等等。

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从国家层面来看,后两种行政性垄断并不具有合法性,也是中央政府的打击对象,并且事实上也随着政企分开和市场化改革的进行而逐渐萎缩,但第一种行政性垄断却具有正式法规的支持,并且在目前还看不到发生彻底改观的迹象。

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除了在产品价格和质量方面对消费者利益的损害,行政性垄断的问题还在于要素资源配置和收入分配上的扭曲效应。据估计,2002年社会财富向垄断部门的转移高达2135亿-2417亿元,也就是说,由于相对价格扭曲,转移到垄断部门的社会财富占其营业盈余总额的32.6%-36.9%(张曙光、程炼,2010年)。这种行政性垄断对民营经济的排挤和依靠要素价格扭曲而进行的收入转移,不仅是一个社会公平问题,而且直接关系到中国经济的健康运行和未来发展。

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1998年国务院机构改革之后,虽然许多原有的计划经济管理部门被改组或撤销,但是垄断国有企业与主管部门之间仍然通过人事和业务关系有着紧密的联系,并且因此能够影响相关的行政决策。特别是国资委成立以来,国有垄断企业集中的趋势更加明显,并逐步由历史遗留问题和企业意志转变为国家意志。

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除了计划经济的体制惯性,中国经济中的垄断在很大程度上源于政府控制国民经济的需要。例如,2006年国务院办公厅转发的国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》提出,要“推进国有资本向重要行业和关键领域集中,增强国有经济控制力,发挥主导作用”;当时的国资委主任李荣融更明确表示,国有经济将在电力、石油、电信等七大行业保持绝对控制力,并提出到2010年在军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业培育30家至50家具有国际竞争力的大企业集团。

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作为上述策略的结果,中国经济呈现出了较为明显的二元化市场结构特征,即高度垄断的国有经济部门和竞争相对充分的民营经济部门。中国的行政性垄断主要集中在烟草、电力、石油开采和加工、交通运输、邮电通信、广播电视和金融保险等七大行业,而在谱系的另一端,制造业等行业则由规模不一的大量民营企业所主导。

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但是,这两个板块绝非相互独立的。由于国有垄断部门控制着资源性与基础设施类行业,它们对整体经济的运行有着重要的影响,而其影响也远不是全部正面的。例如,高昂的汽油与电信价格一直是中国消费者抱怨的对象。除了损害消费者利益,国有垄断企业的资源配置效率及其在收入分配中的角色也都受到了广泛质疑。更为重要的是,行政垄断力量在中国经济的微观和宏观决策过程中的强大影响力,使其成为了在考察中国经济改革与发展的未来走向时不可忽视的因素。

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鉴于此,我们试图对中国经济的市场竞争状况及其效应进行全面评估,力图给出中国经济市场竞争状况的真实图景。

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测量市场竞争度

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我们主要使用两类指标来评估各行业的竞争状况:一是市场份额标准,即一个企业如果在特定相关市场上占有相当大的市场份额,则可推断企业具有市场支配地位(P.贝伦斯,1998年);二是市场结果标准,即在竞争性市场条件下,企业的销售价格应当符合其生产成本,因价格与成本之间的显着差别而产生的高于社会平均回报的盈利,就可归结为缺乏竞争,从而可以得出企业具有一定市场力量并取得了市场支配地位的结论(Kaplow & Shapiro,2007)。本研究对市场的界定沿用国际反垄断研究惯例。

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本研究的数据来自于中国工业企业数据库,基于国家统计局进行的“规模以上工业统计报表统计”取得的资料整理而成。数据库的统计对象为规模以上工业法人企业,包括全部国有和年主营业务收入500万元及以上的非国有工业法人企业,与《中国统计年鉴》的工业部分和《中国工业统计年鉴》中的覆盖范围一致。区别是本数据库是企业层面的原始数据,而“年鉴”是按不同维度得到的加总数据。数据库截至2007年,共收录了中国33万多家工业企业,占中国工业总产值的95%左右,涵盖了工业40多个大类、90多个中类、600多个小类,每个企业提供超过上百个变量,是目前国内最为全面和权威的企业层面数据库。本研究使用了2000年、2002年、2005年、2007年的数据,并根据实际情况的变化有所微调。

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指标一:市场集中度

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我们通过市场集中度指标,如Herfindahl-Hirschman指数(以下简称HHI指数),行业中第一位企业所占比例(以下简称C1),行业中前两位企业所占比例(以下简称C2),行业中前三位企业所占比例(以下简称C3)来评估各行业的竞争状况。

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场集中度衡量的是行业中企业数目和各企业的市场份额。一般来讲,市场中企业数目越少,各种合谋及垄断协议越容易达成,各种合谋行为也更容易保持并不被发现。相反,一个垄断协议包含的企业越多,协议的实际执行情况往往越差。市场集中度指标因此被各国政府反垄断执法部门视为反垄断审查尤其是关于经营者集中审查中非常重要的一个指标。

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HHI指数是目前在反垄断研究中最常用的市场集中度指标。它等于一个市场中所有企业的市场占有率的平方和(习惯上对这个值再乘以一万)。相对其他市场集中度指标,HHI指标不但反映了行业中各企业的市场份额,而且在它的构成中给予了市场份额高的企业更大的权重。市场份额大的企业对于行业竞争情况有着更大的影响,HHI因此可以更准确地反映市场的竞争状况。

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根据美国最新版的企业合并指南(1997年),可根据HHI指标把市场集中情况划分为三个区间:集中度较低(HHI小于1000),中度集中(1000﹤HHI﹤1800)和高度集中(HHI大于1800)。我们依据这个划分,把2007年HHI指数高于1000的行业列在1中。

从2007年的结果看表1,中国共有51个行业的HHI指标超过了1000这个临界值。对于未来在这些行业的经营者集中,中国的反垄断监管部门需要重点关注,并展开相应的审查。根据美国和欧盟的经验,当一个行业中企业合并所带来的HHI增加值大于100且合并后HHI指标在1000到1800之间时,就需要对合并进行进一步的审查。当一个行业的企业合并后HHI指标大于1800时,合并所带来的HHI增加值大于50就需要对该合并进行审查。换句话说,一个行业越集中,企业合并带来的限制竞争效果就会越大。

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我们的研究表明,在2000年到2007年间行业中新进入的企业越多,行业集中度下降得越明显。放开行业准入有助于促进行业内竞争。

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我们计算所有四位数行业中第一位企业所占比例(以下简称C1),行业中前两位企业所占比例(以下简称C2),行业中前三位企业所占比例(以下简称C3),并根据《反垄断法》中认定的标准筛选出有垄断嫌疑的行业。2、表3、表4分别展示了各指标下具有可能存在有市场支配力量企业的行业名单。因为数据库中集团公司的各子公司均单独列出,导致计算出来的市场集中度指标存在一定程度低估,因此我们相应放宽了筛选标准。

按照最大企业市场份额筛选,有15个行业中的最大企业有市场支配的嫌疑;按最大两家企业市场份额筛选,有12个行业中的24家企业有市场支配嫌疑;按最大三家企业市场份额筛选,有7个行业中的21家企业有市场支配嫌疑;总的来看,除去重复,按照市场份额标准一共有30个行业中可能存在具有市场支配地位的企业。但这些行业多数属于市场规模较小,或限制进入的。市场集中度指标的一个缺陷就是在竞争程度一样的情况下,市场规模越小的行业集中度越高。为了解决这个问题,我们下面引入市场力量指标,以期全面地衡量市场竞争程度。

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指标二:市场力量

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市场力量是反垄断经济学和法学中最重要的概念之一。一般来说,在反垄断案件中的被告方都会被指控采取了不当行为来提高或获得市场力量。但同时我们也要注意,《反垄断法》是针对垄断行为的,而不是针对市场力量或说市场支配地位。对于合法获得的市场力量,所有国家的《反垄断法》都不会涉及。《反垄断法》真正要打击的是滥用市场力量的垄断行为。中国的《反垄断法》同样只是反对滥用市场支配力量,而不是市场支配地位本身。

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我们使用2000年和2002年的数据及2005年和2007年的数据构造了两个面板数据,并构建和计算市场力量指标。

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5展示了中国2007年全部样本及所有两位数行业市场力量指标。2007年所有制造业企业的市场力量指标为1.152。和其他使用相同模型设定利用企业层面微观数据的研究得到的结果范围接近。在所有29个制造业大类中,有15个行业的市场力量指标高于全部行业平均值,最高的四个行业依次为:石油加工、炼焦及核燃料加工业,有色金属冶炼及压延加工业,烟草制品业,农副食品加工业,电气机械及器材制造业,化学原料及化学制品制造业,饮料制造业,黑色金属冶炼及压延加工业,造纸及纸制品业和医药制造业。这个排序和已有的定性研究是基本一致的。

研究表明,绝大多数行业的市场力量指标从2002年到2007年间都有增长,同时相对排序保持一致。在两年的市场力量指标处于前十位的行业中,有五个是相同的,分别为石油加工、炼焦及核燃料加工业,烟草制品业,农副食品加工业,黑色金属冶炼及压延加工业,医药制造业。其他几个在2007年排名前十的行业,2002年的指标也位于全样本平均值之上。如果一个行业内存在长期保持的较高市场力量,那么就可以很高的把握推断这些行业中存在垄断嫌疑。因此以上这些行业中的竞争状况值得中国反垄断执法部门关注。

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福利损失几何

比之“自然因素”或市场自发竞争所导致的垄断行为,行政性垄断有其特殊性。一种常见的情形是,政府在授予某个国有企业特许经营权的同时,也会对其价格或产量决策进行干预,因此这时的企业并不符合利润最大化的古典企业行为特征,相应的效率分析也会出现差异。

举例而言,在传统的垄断福利效应分析中,垄断者面临向下倾斜的需求曲线,能够利用自己的市场地位制定垄断性高价,从而造成两种效应:一是由于产量减少(即从图1的Q0减少到Q1)而使社会总福利减少,即图中三角形E0E1F围成的面积;二是由于高价格(即价格从P0提高到P1)使消费者剩余向垄断生产者转移,即图中长方形P0P1EF围成的面积(参见图1)。二者之和即为垄断的社会成本。

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然而,中国的现实与此存在着明显的差异。在中国,行政性部门垄断利润的来源不仅是由于垄断高价,且更在于资源要素低价。国家把资源使用权授予国有垄断企业,而只象征性地收取很少的资源占用费和资源使用税(如1994年1月1日起实施的《中华人民共和国资源税暂行条例》规定,资源税税率如下:石油8元-30元/吨,天然气2元-15元/千立方米,煤炭0.3元-5元/吨。2006年开始对原油征收“特别收益金”,对每桶40美元以上的部分征收20%-40%)。使得大量资源租金变成了垄断企业的利润。我们用图2的模型对此加以详细说明(张曙光、程炼,2010年)。

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从图2可以看出,在要素价格管制的垄断情形中,垄断者获取超额利润的途径不是一个,而是两个,因而其所造成的社会福利损失和财富转移也更大。由于资源要素价格低估,造成垄断部门的生产成本低估,供给曲线外移,垄断的社会成本在P0P1E1E0之外,还要加上P0P2E2E0围成的面积,其中,三角形E0E2H围成的面积是要素低价造成的浪费和效率损失,长方形P0P2HE0围成的面积则是由资源要素租金变成的垄断利润,它是社会福利直接向垄断者的净转移。

行政性垄断的福利效应要比一般的经济性垄断更复杂,尤其是其中要素价格与产品价格的双重扭曲,在降低市场运行效率同时,也影响着社会财富的分配。它所造就的既得利益集团和社会不满情绪构成了社会与经济发展的重要隐患。

综合前人的研究和分析,我们采用哈伯格(1954年)的方法来估计垄断福利损失的下限;采用Cowling & Mueller(1978年)的方法来估计其上限,即垄断造成的福利损失为企业利润的一半。

从2000年到2007年,福利损失占工业增加值和产值的比重基本保持不变,福利损失的绝对数目也随着整个经济的增长而增加(6)。因为福利损失意味着本来可以产生的产品消失或被浪费,因此福利损失可以看成未实现的工业增加值。福利损失占工业增加值的比重多年来维持在5%-18%这个区间内,这个数值在国际横向比较中是偏高的,显示中国还有很大的空间来通过促进竞争提高社会福利。

我们进一步使用真实利润(营业利润+管理费用+福利费用总额+财政补贴),并以垄断福利损失加上管理费及福利费用总额作为垄断社会损失的最高估计。并使用此方法计算了2007年煤炭采选,石油天然气、烟草、化肥、农药、发电、供电、公用事业等带有行政垄断行业的福利损失,结果如7所示。

以上22个行业中潜在社会福利损失的总额最低估计为8513.94亿元,为总增加值的35%;最高估计为11380.92亿,为总增加值的46%。按照福利损失从高到低的顺序,依次为天然原油和天然气开采,烟煤和无烟煤的开采洗选,卷烟制造,电力供应,火力发电,水力发电,氮肥制造,燃气生产和供应业,褐煤的开采洗选,复混肥料制造。

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对结果的几点讨论:

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由于行政垄断行业的定价权多在政府部门,大部分企业不能完全按照垄断定价。因此本研究中的估计会一定程度上高估垄断福利损失。不过,虽然一些企业不能控制价格,但可通过限制产量来确保收益。而由于供给不足导致的加油站排队、拉闸限电、气荒等也给社会带来极大的福利损失。综合两方面考虑,本研究没有明显高估。

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我们还要注意到,现实中由于垄断导致的福利损失不可能为零。只要企业的定价高于边际成本,就有社会福利损失产生。但在很多固定投资占比很大的行业,企业是不可能按照边际成本来定价的。而这自然就带来了相应的社会福利损失。

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现实中还有一些企业的垄断地位是由于创新获得的(如药品,软件等),对于这类企业,只要不滥用它的市场支配地位,反垄断执法机构一般不会对其进行干预。而这些垄断也会造成社会福利损失,不过这些损失应该被视为为鼓励企业创新所付的代价。

 
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